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【资讯】大城市要不要户籍改革

发布时间:2020-10-17 02:32:25 阅读: 来源:搅拌站除尘器滤芯厂家

大城市要不要户籍改革

今年5月份,国务院将户籍制度改革列入经济体制改革重点工作之一,北京 、上海等地也要在年内推出居住证制度。但同时,北京规定毕业生留京年龄限制,最近又规定出租房单间人数不能超过2人,一时舆论议论纷纷。  这些年来人们呼吁改革户籍制度,中小城市不断放开户籍,但是有的大城市户籍制度不仅没有改革,反而通过各种手段不断对外来人口形成挤出效应。很多人以大城市交通拥堵、空气污染、水资源短缺等问题加剧为理由,指出大城市承载力有限,应控制人口,不应进行户改。  到底大城市要不要户改,应该怎么改?国务院发展研究中心社会部副部长贡森曾作为课题组负责人,承担“主体功能区人口管理政策研究”课题,他们曾提出及时推进大城市户籍制度改革。在贡森看来,大城市户籍改革的好处远大于不改的弊端。  控制人口增速而非规模  《21世纪》:现在中央提到大城市要进行户籍改革,但又提出大城市要合理控制人口规模。对于北京这样的大城市来说,中央的户改政策是否比较模糊?  贡森:国务院2011年关于户籍改革的通知提出继续控制直辖市、副省级城市的人口。我们当时写的课题报告里面提到,要积极推动大城市的户籍制度改革。  政策上鼓励大家去中小城市,但外来人口在大城市所占比重更高。这种人口的集聚与政治、经济、文化、公共服务各种资源集中在大城市有关。大城市吸引外来人口最主要的还是就业机会更多,收入水平更高。另外也有很多人看中大城市的公共服务、教育医疗条件等。  2011年北京市每千人拥有卫生人员数14.2,全国平均水平则是4.6。如果仅按照卫生资源条件来看,北京可吸纳人口2900万左右。  《21世纪》:大城市不断吸引人口,但是在中央关于户籍改革的政策里边又提到了合理控制人口,政策层面是否形成矛盾?  贡森:很多大城市已生病,甚至正常运转出现问题,显然不能任由大城市自行膨胀,但各地要全面准确地理解中央提出的“合理控制人口”政策意见。  有的靠移民发展起来的特大城市提出要减少人口总规模,认为很多外来人口是新型产业不需要的。照这种逻辑,发达地区经济升级转型,创造更多国民财富,同时又往外赶人,地区、城乡差别将越来越大。  我认为,这些城市的控制目标、对象以及手段都是不合理的。在大城市资源富集的条件下,中央所提出的“合理控制”的重心应是“合理”而非“控制”;在持续城市化的背景下,“控制人口”的重心应是控制人口增速而不是规模。  《21世纪》:要让人口从大城市走向中小城市,这就不光是一个户籍的问题,还牵涉到产业布局、教育、医疗等诸多方面,你怎么看?  贡森:户籍其实背了黑锅。我们一直实行非均衡的发展战略,户籍是实现这一战略最可靠的手段和门槛。改革开放前是保城市保重工业,改革开放后提出让一部分人、一部分地区先富起来,结果人群、地区之间差距在加大。近年来中央推行科学均衡的发展观,既不能简单地取消户籍门槛,同时地区之间、部门之间又不能消极等待。  地方控制人口的逻辑  《21世纪》:你们当时提出大城市户改的渐进方案,但是像北京这样的大城市并没有渐进式改革,可能有些政策还更保守,比如今年出台毕业生留京的年龄限制,您怎么看?  贡森:类似的规定,从地方来说都是很理性的。所谓的理性,就是它自己利益最大化,既需要高素质人才,又希望高素质人才不是工作几年就退休养老。北京户籍人口老龄化程度较高,他们希望有知识的年轻劳动力,甚至有国际背景的人才留下,每个大城市都是这样。很多城市要建国际化都市,有些还要求辖区内外国人占一定比例。  如果大家都这样,地区差别也就越来越大,均衡发展的战略就很难实现。地方是理性的,但从中央角度说,如何调控引导是个很大的挑战。  《21世纪》:这和中央的政策有什么不相符的地方?  贡森:目前,中央没有具体调控一个地区人口结构的指标。在“十一五”规划中曾提出主体功能区的指导性意见,要解决我国人口集聚和经济集聚不同步的问题。国际上一些大都市的经济集聚与其人口集聚度是高度一致的,比如东京都大都市圈,经济占全国约20%,人口也差不多。按这个标准,北京市经济总量占全国3%,可吸纳人口4000万左右。  《21世纪》:地方政府若吸纳这么多人口,最先考虑公共服务能否跟上,财政能否承受?  贡森:目前地方政府承担更多人口没有太多好处,很多国家征收房产税之类的财产税,人越多缴税越多。发达地区不愿要更多的人口,因为他们把税收上交给中央政府,中央政府又转移给贫困地区,贫困地区的人们又迁移过来生活。  因此,除了在行政上要求地方接纳外来人口,中央应更加注重采取经济手段充分调动地方积极性。只有人多可以多得利,地方才愿意承担更大义务。  争议人口承载力  《21世纪》:现在很多人提人口承载力,而且把它作为大城市控制人口的主要论据。  贡森:有人说人口承载力,说大城市现在已经承受不了,面临交通、水资源、土地等问题。实际上人口承载力是个很有争议的概念,它包括自然资源承载力,也包括经济、文化的承载力。  静态看,以水土资源论,全国能承载的理想人口规模是8亿人,而我们现有13.6亿人口,超载了70%。在全国人口都超载的情况下,各地不能以邻为壑,而是要按所占有的资源,不管是经济资源还是自然资源,承担相应的超载人口。  将经济承载力、自然资源承载力等因素综合来看,北京人口承载力还比较大,到2020年承载3000万人没有问题。  很多大城市病是“摊大饼”式建设的结果,这与窄口径人口承载力及不合理人口控制目标相关。人口承载力的初衷是为了控制城市过快膨胀,但实际上影响了城市健康发展。这些年北京规划的人口目标从1000万一直到1800万,老是过三五年就突破,规划一个小口径的人口目标,就像给小孩一双很挤的鞋,穿两天就不舒服了。  城市公共服务设施都是按照人口规划规模来建设的,用一个颇有争议的自然承载力的概念来规划人口和公共服务,而不考虑经济承载力及其所需的人口,必然导致公共服务供给不足。公共服务运行紧张,一是总量配置不足,二是优质资源都在市中心,后者加剧了交通拥堵问题。  渐进户改给底层希望  《21世纪》:你们课题组曾提出在战略上要积极推进大城市户籍改革,但在战术上要用更加合理的工具逐步替代户籍制度。您如何看待北京市提出的居住证政策?  贡森:现行户籍制度有两项职能,一是人口登记,二是福利分配。我认为,居住证应该主要发挥人口管理登记的作用,而不是用于福利分配。当然,要让大家都来登记,居住证就得附带一两项普惠性的福利待遇。  《21世纪》:但这个登记的好处又不能像原有户籍制度那样广泛。  贡森:对,不能像原来那样有了居住证马上可以得到各种福利。原来需要攀登一个悬崖才能得到户籍,有户籍者就可得到放在悬崖上面的所有糖果。我们建议,在这个悬崖上搭建台阶,每个台阶放上一些糖果,普通劳动者经过努力可以攀登这些台阶并得到相应的糖果。  这就可以帮助稳定就业和参加社保者逐步享受各类公共服务,感到有希望就可以买房、消费,拉动地方经济形成良性循环。  《21世纪》:您刚才谈的就是一种破解城市二元结构的路径,这给底层人民更多的希望和上升通道,而不是将利益固化在某一个群体的身上。  贡森:新生代农民工回不去,也不愿回去,传统的模式已经不可持续。现在很多城市面临“用工荒”以及社保负担过重问题,这是一个机会窗口,中央可以充分利用这一机会,调动地方政府和企业的积极性,帮助有能力者在城市安家落户。  《21世纪》:北京户籍会不会放开?  贡森:绝对不是放开,应该找一种渐进式的替代方式更加公平地配置资源,一下放开肯定不行。  《21世纪》:一下放开会崩溃吗?  贡森:那肯定的。在地区差距、城城差距和城乡差距都很大的情况下,户籍改革只能是渐进式的。北京的低保水平跟很多城市的人均收入水平都差不多,肯定不能一下放开。  《21世纪》:如果像北京这种大城市不改革的话会有什么结果?  贡森:国家的首都可以不改,那怎么要求别人改呢?假如北京不改革,上海、深圳也可以不改革。如果真想让人口都向地级以下的城市聚集,那就通过经济手段或行政手段把各种资源都放下去。现实的改革方案应是在全国更加均衡地配置经济、社会和文化增量资源的同时,将人口更多地集聚到存量资源相对富集的大城市及其周边地区。

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